Tanto el gobierno Lula (2003-2010) como el actual gobierno de Dilma Rousseff han apostado por la cooperación como un instrumento de su política exterior, en su versión de “soft power”, es decir, como manifestación “blanda” de su proyección internacional, lo que permite al país ampliar su capacidad de persuasión y ganar adhesiones para sus intereses en otros países en desarrollo, a partir de un ejercicio de “atracción positiva” basado en tres fuentes principales: valores políticos, cultura y política exterior.

 

En esta óptica, la cooperación brasileña es funcional a las estrategias de inserción internacional diseñadas por el Itamaraty y por la Presidencia de la República. Su ejecución se realiza por más de 100 instituciones federales y algunas del sector privado, con unas estimaciones del gobierno brasileño que cifran en torno a 300 millones de dólares los montos destinados a programas de cooperación técnica. El balance que presenta esta febril actividad cooperativa es ventajoso por la provechosa relación coste/beneficio y por los rápidos retornos en forma de prestigio e influencia entre los países en desarrollo, a escala global y como elemento facilitador de realización de negocios e inversiones para empresas brasileñas. Desde esta perspectiva, y sin negar la existencia de motivaciones solidarias o altruistas, la CSS en el caso brasileño se subordina a su política exterior, con un marcado carácter instrumental, priorizando los beneficios esperados por Brasil individualmente sin abdicar de la contribución que realiza al desarrollo internacional. Cabe preguntarse, sin embargo, si esta contribución  podría ser considerada un “sub-producto” de sus relaciones exteriores o si constituye su fuerza motriz.

 

La cooperación brasileña se sustenta en su rol de líder regional y en sus aspiraciones globales, además de en el nivel de desarrollo relativo que ha alcanzado su industria y algunos sectores de punta (agricultura, energía, salud), lo que coloca al gigante sudamericano en una posición central en la Cooperación Sur Sur. Se debe añadir su importante presencia en los países africanos de lengua portuguesa y en Timor Oriental, en Asia y su articulación con otros poderes emergentes en coaliciones Sur – Sur (IBSA, BRIC, G – 20 de la OMC). También deben señalarse los compromisos internacionales asumidos junto con Argentina, Chile o Uruguay, entre otros, en la reconstrucción de países en situación de conflicto, inestabilidad política y desastres (Haití) y su enorme competencia diplomática que transforma sus embajadas en focos diseminadores de sus experiencias de éxito y de promoción de su modelo de desarrollo, respetuoso de las reglas del mercado y generador de inclusión social. Ello no impide que el sector privado esté aprovechando las oportunidades abiertas por las visitas presidenciales que se traducen en demandas de cooperación que incluyen la compra de bienes y servicios brasileños para los cuales existen líneas de financiación concesionales del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES).

 

En lo tocante a la agenda de eficacia de la cooperación internacional el caso brasileño es muy particular, pues el país firmó la Declaración de París (2005) en su condición de receptor de AOD, pero de ningún modo como oferente de cooperación. Bajo esta perspectiva, la CSS practicada por Brasil constituiría un acto soberano de solidaridad sin sometimiento a reglas generadas por los donantes y destinadas sólo a ellos. No obstante, Brasil estimularía la aplicación de los principios de la DP que constan con anterioridad en las declaraciones de la ONU, como la apropiación y la mutua responsabilidad de los países en desarrollo sobre los programas de cooperación técnica.

 

Por otra parte, Brasil está siendo cada vez más buscado por otros países en desarrollo, por los Estados miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y por los Organismos Multilaterales de las Naciones Unidas con el objetivo de generar asociaciones más inclusivas, más eficaces y más innovadoras a favor del desarrollo internacional. En diferentes geometrías y con un número variable de socios, pero privilegiando la práctica de la denominada “cooperación triangular” (también denominada cooperación trilateral o tripartita), las diversas instituciones brasileñas de la administración federal involucradas en proyectos de cooperación técnica, financiera y tecnológica, así como otras agencias públicas de carácter regional y local, además de desarrollo del sector privado, están diversificando su abanico de alianzas.

 

La cooperación triangular constituye una de las opciones de Brasil en su relación con el mundo, especialmente con aquellos socios que más necesitan de sus conocimientos, técnicas y políticas públicas llevadas a cabo en la última década en el combate a la  pobreza, el desarrollo agrario, la lucha contra las enfermedades tropicales y las infecto-contagiosas, la formación profesional, el fortalecimiento político e institucional o el fomento y la promoción del deporte como herramienta para la inclusión social juvenil.

 

Sin embargo, como toda elección que realiza un país en el desarrollo de su política exterior, la cooperación triangular posee implicaciones que pueden limitar sustantivamente su autonomía en el diseño y ejecución de sus proyectos y acciones, especialmente cuando la cooperación triangular es concebida apenas como una variante de la Cooperación Norte – Sur, en lugar de ser considerada como un instrumento de apoyo a la Cooperación Sur – Sur o, aún, cuando se impone la adopción de metodologías y visiones de eficacia exclusivamente limitadas a los “consensos” generados e impulsados desde determinados foros de carácter restringido. 

 

Para Brasil, la cooperación triangular responde al interés en proyectar una imagen positiva del país y al deseo sincero de compartir con otros países en desarrollo los conocimientos y experiencias que ha adquirido en sus avances en la senda del progreso político, económico y social. Por otra parte, la cooperación brasileña huye de visiones de la cooperación triangular vinculadas a la absorción por parte de los países que ofrecen CSS, de las metodologías de planificación, gestión y evaluación de impactos, así como de los indicadores de medición de la eficacia, que han adoptado los países desarrollados en el seno del DAC/OCDE o en la Declaración de París. En este sentido, se están generando ópticas brasileñas sobre la cooperación triangular que alertan a los países en desarrollo sobre su transformación en “prestadores o intermediarios baratos” de servicios y sobre el peligro de que las iniciativas de CSS sean mimetizadas y “colonizadas” cuando deben regirse por las orientaciones del donante tradicional

 

En definitiva, en el conjunto de los países de América Latina, Brasil es el único con capacidad, para desplegar sistemáticamente y con una escala considerable, su cooperación más allá de la región donde se encuentra enclavado. Los ejemplos de África y Asia junto a innovadoras formas de cooperación como el Foro IBSA (India, Brasil, África del Sur), acreditan la capacidad brasileña que, no obstante, se encuentra infrautilizada como consecuencia de estrangulamientos institucionales, débil coordinación y bajos montos financieros.

 

Bruno Ayllón, doctor en Relaciones Internacionales. Investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC-UCM) y al Nucleo de Pesquisa em Reaçoes Internacionais da Universidade de Sao Paulo (NUPRI-USP), Brasil.

 

Bolsista del Programa de investigacion en Cooperación Internacional para el desarrollo del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA) de Brasil.

 

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